國家管網(wǎng)公司:打破了我國油氣行業(yè)一體化運營格局
* 來源 :《中國石化》雜志2020年第1期 * 發(fā)表時間 : 2020-1-8 0:00:00 * 瀏覽 : 1229
金浩 徐博
摘要：國家管網(wǎng)公司的成立，必將重塑油氣產(chǎn)業(yè)格局，自此將會形成上游以三大石油公司為主，中游管網(wǎng)統(tǒng)一儲運，下游銷售市場多個主體競爭的市場體系。
2019年12月9日上午10點，國家石油天然氣管網(wǎng)公司(以下簡稱“國家管網(wǎng)公司”)在京舉行了簡短的成立大會。國家管網(wǎng)公司的成立是油氣體制改革的大事，邁出天然氣行業(yè)市場化的關鍵一步，打破了我國油氣行業(yè)長期形成的上中下游一體化運營的格局，有助于形成上游油氣供應競爭的局面，有助于全國油氣供應統(tǒng)一調度，符合現(xiàn)代油氣行業(yè)發(fā)展的趨勢。與此同時，也要慎重處理相關問題，以促使這一重大改革發(fā)揮更大的效益。
全新油氣市場運營機制即將形成
自2010年國家發(fā)改委首次提出油氣“管網(wǎng)獨立”運營的設想以來，國務院、國家發(fā)改委和能源局等相關機構先后頒布了多個文件，集中在油氣勘探開發(fā)市場的準入等領域，為“管網(wǎng)獨立”鋪墊基礎。今年3月19日，中央全面深化國家改革委員會第七次會議正式通過了《石油天然氣管網(wǎng)運營機制改革實施意見》(以下簡稱《意見》)，提出組建國有資本控股、投資主體多元化的國家石油天然氣管道公司，推動油氣管線獨立，實現(xiàn)“輸配分離”。從國家管網(wǎng)公司的成立大會上，可以看出其資產(chǎn)分配和主營業(yè)務也是以《意見》為指導的。
在成立大會中，可以挖掘出六個重要信息。第一，此次油氣管網(wǎng)運營機制改革僅涉及推動三大石油公司的油氣干線管道資產(chǎn)、業(yè)務及相關股權獨立。即設計壓力4兆帕及以上的國內(nèi)天然氣管道及其附屬設施全部納入國家管網(wǎng)公司。第二，原則上設計壓力為6.4兆帕及以上的原油、成品油管道可納入國家管網(wǎng)公司，但油類管道未來的歸屬問題，仍充滿不確定性。第三，地下儲氣庫、LNG接收站僅被部分納入國家管網(wǎng)公司，具體分配情況尚未公布。第四，三大石油公司控股、參股的省級天然氣管網(wǎng)公司的股權將全部收歸國家管網(wǎng)公司。第五，國際管網(wǎng)暫不納入國家管網(wǎng)公司。第六，油氣管網(wǎng)調度業(yè)務由國家管網(wǎng)公司統(tǒng)一管理，定期向社會公開剩余管輸和儲存能力，實現(xiàn)基礎設施向所有符合條件的用戶公平開放。
此番管網(wǎng)改革的決心之大、力度至強、范圍之廣在我國油氣發(fā)展史上都是罕見的。可以預見，我國天然氣行業(yè)必將有翻天覆地的變化。
加快天然氣管道建設是大勢所趨
截至2018年，我國天然氣干線管道長度7.6萬千米，而與我國國土面積相當?shù)拿绹_49萬千米，我國的天然氣管道干線里程僅為美國的1/11，俄羅斯的1/5。從管網(wǎng)密度上看，我國天然氣干線管道密度為5.2米/平方千米，僅為法國的1/20，德國的1/32。近幾年，我國天然氣干線管道建設明顯放慢，2015~2018年間建設里程年均增速僅為5.9%，與“十三五”規(guī)劃年均增速10.2%的目標相距甚遠。
根據(jù)2017年的《中長期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》，到2020年，我國油氣管網(wǎng)規(guī)模要達到16.9萬公里，其中天然氣管道里程達到10.4萬公里，儲運能力明顯增強；到2025年，油氣管網(wǎng)規(guī)模達到24萬公里，其中天然氣管道里程達到16.3萬公里，網(wǎng)絡覆蓋進一步擴大，結構更加優(yōu)化，儲運能力大幅提升。
國家管網(wǎng)公司是全國油氣運輸骨干網(wǎng)絡建設和運營的主力軍，具有全國性資源輸送與調配的核心能力，可以服務于國家油氣戰(zhàn)略布局和資源緊急動員需要。因此，在國家推動、企業(yè)發(fā)展的總體要求下，我國油氣管道建設必然有一個加快的過程。與此同時，國家管網(wǎng)公司將統(tǒng)籌管網(wǎng)規(guī)劃的局面，在全國“一張網(wǎng)”的天然氣儲運格局下，由國家管網(wǎng)公司行使最高主導權，加強規(guī)劃的統(tǒng)籌性和全局性，加強部署的約束性和權威性，減少無效投資或惡性競爭。政府在核準管網(wǎng)項目時也會依據(jù)國家管網(wǎng)建設發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，避免重復建設。
我國天然氣資源分布極不平衡，大多分布在西北、西南盆地，其中以塔里木盆地、鄂爾多斯盆地以及四川盆地為天然氣主要儲氣區(qū)，但東部地區(qū)卻是天然氣消費的主要地區(qū)。盡管已形成了西氣東輸系統(tǒng)、陜京線系統(tǒng)、川氣東送等長距離管網(wǎng)，但仍未滿足許多省市的用氣需求。因此，互聯(lián)互通工程將是下一階段的發(fā)展重點，氣化覆蓋范圍還有待進一步提高。
參考歐美等國的經(jīng)驗，他們的油氣管網(wǎng)現(xiàn)已交叉成網(wǎng)、四通八達，整體上形成了管道網(wǎng)絡化、供應多元化、地下儲氣庫遍布全國的油氣供應格局。與此同時，他們還有完備的管理辦法和應急預案，使管網(wǎng)協(xié)調不會因為規(guī)則問題而無法達成一致，延誤供給和消費。
不久的將來，隨著國家管網(wǎng)公司進行統(tǒng)一管理，我國的大部分省市氣化率將進一步提高，日常調度和應急部署將更加有條不紊。無序競爭、資源協(xié)調無果而導致的“氣荒”頻次將大為減少。
天然氣市場格局將受深刻影響
產(chǎn)業(yè)格局必將重塑。過去，天然氣產(chǎn)業(yè)的運營模式主要是三大石油公司各自進行上中下游一體化發(fā)展，其他小公司分食殘余市場，即所謂的3+X模式。國家管網(wǎng)公司一旦成立，將會形成上游以三大石油公司為主，中游管網(wǎng)統(tǒng)一儲運，下游銷售市場多個主體競爭的市場體系，即演變成3+1+X模式。最后，隨著第三方準入的進一步完善，市場體系會變成上游油氣資源多主體多渠道供應、中游管網(wǎng)統(tǒng)一高效集輸、下游銷售市場充分競爭的模式，即為X+1+X。這將迫使各類公司不再向產(chǎn)業(yè)縱向發(fā)展，而在各自的業(yè)務領域進行橫向鉆研，激發(fā)科研活力，使一批小而精的研發(fā)型公司能夠嶄露頭角，促進全產(chǎn)業(yè)鏈均衡發(fā)展。
供需關系重新定義。國家管網(wǎng)公司成立后，天然氣產(chǎn)業(yè)將從縱向一體化轉型為橫向競爭模式，上游油氣田公司、中游管網(wǎng)公司和下游終端用戶將會追求自身的收益最大化，導致新產(chǎn)業(yè)鏈初期極不協(xié)調，市場供需矛盾更加尖銳與突出。如果這樣，國家需要合理屆定各方的利益分配方案，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，保證天然氣供給不受影響。此外，隨著市場化改革的推進，供求機制由“少對多”轉向“多對多”，可能會出現(xiàn)供氣方或需求方違約的情況，加劇市場供求矛盾，所以，研究出合適的供需應對方案是國家管網(wǎng)公司在下一階段的工作重點。
運營機制更為復雜。過去，下游城市燃氣企業(yè)等用戶直接和上游供氣企業(yè)談判，天然氣儲運等問題已由供貨方統(tǒng)一協(xié)調，不需要再單獨考慮。未來，除去已有的貿(mào)易雙方，還需要考慮國家管網(wǎng)公司這個新的談判對象，這其中的變數(shù)就會大大增加，如何合理地安排調度和管控運輸風險將會是一大新的難題。此外，隨著儲氣庫等輔助設施的快速建設和交易模式的靈活發(fā)展，市場交易將更加多樣，屆時管道氣的現(xiàn)貨交易或許會像如今的LNG一樣繁榮。
社會責任需要協(xié)調。一是與省管網(wǎng)公司的關系。對于三大石油公司主導的省管網(wǎng)公司，如何給予資產(chǎn)補貼，如何劃分回購范圍；對于仍自主運營的省管網(wǎng)公司，如何互聯(lián)互通實現(xiàn)通氣，如何規(guī)劃長遠發(fā)展。二是三大石油公司進口氣的歷史虧損。三大石油公司按照中央部署進口天然氣，用以保供，承擔了巨額虧損，以前的模式可以利用中游管道運輸業(yè)務的收益彌補部分虧損，拆分以后如何使國家管網(wǎng)公司承擔部分虧損責任需要明確。三是保供任務的劃分。國家管網(wǎng)公司是否要承擔保供責任在如今并沒有給出明確安排。依據(jù)“發(fā)改能源規(guī)〔2018〕637號”文件，到2020年，供氣企業(yè)應建立或者擁有不低于其年合同銷售量10%的儲氣能力，但這一責任在上游企業(yè)和國家管網(wǎng)公司之間還未明確。
上述四點國家管網(wǎng)公司成立后的主要矛盾，如未能達成一致，造成市場各方不積極配合，極有可能引發(fā)“蝴蝶效應”，使得國家管網(wǎng)公司初期經(jīng)營艱難，天然氣供需平衡在短期內(nèi)打破，市場秩序混亂，甚至牽連于2020年的冬季保供。
價格體系再做商榷。國家管網(wǎng)公司成立后，價格體系的重構將是焦點之一。就筆者看來，天然氣門站價在至少5年內(nèi)不應該取消。第一，上游領域短期仍然是寡頭壟斷的格局。第二，上海、重慶天然氣交易中心的價格還沒有真正成為市場基準價，不具備“發(fā)現(xiàn)價格”的能力。第三，依據(jù)國際經(jīng)驗，首先進行的應該是“廠網(wǎng)分開”，而不是我們現(xiàn)在設想的“網(wǎng)銷分離”，然后由管道商來統(tǒng)一買賣上游天然氣資源，出廠價格由上游企業(yè)和管道商來進行談判，門站環(huán)節(jié)由政府按照成本加成來定。等上游多元化之后，才讓管道商退出銷售，這時的門站價才可以實現(xiàn)真正的市場化。這也是我國電力改革正在進行的改革步驟。因此，管道捆綁銷售天然氣具有內(nèi)在合理性。第四，現(xiàn)行門站價確定的原則雖然有掛鉤替代能源不合理、調價頻率低等多方面的問題，但我國政府憑借強大的信用背書能力，向整個天然氣市場提供了極具約束力的價格參照系。目前我們需要做的工作是提高門站價格的“靈活性”，上游企業(yè)在門站價建設中應該完全以市場行情波動為衡量標準，而不是盡可能找到“推價”空間，以利好減虧為目標。
風險管理防范未然。國家管網(wǎng)公司從公司屬性來說，是由中央授權將現(xiàn)有的中游儲運業(yè)務集中，形成天然的技術壟斷、資產(chǎn)壟斷和經(jīng)營壟斷，壟斷性較此前更加集中。它既可以獨立決策管網(wǎng)的投資建設，也可以自主規(guī)劃氣源的調配，還可以引入社會資本開展擴張收購等業(yè)務，在上下游均進入市場化競爭的情形下，其必將成為天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中具有最高話語權的一方。因此，雖然國家管網(wǎng)公司實行“準許成本+合理收益”的商業(yè)模式，但從本質上來看，其仍是天然壟斷主體。所以，如果中央監(jiān)管不力的話，資產(chǎn)所有者極易誘發(fā)政治道德風險，一旦出現(xiàn)徇私牟利的現(xiàn)象，其運營形勢必將陷入危機，從而波及天然氣產(chǎn)業(yè)改革進程。
推動油氣行業(yè)體制改革進一步向縱向發(fā)展
從歷史的發(fā)展道路來看，我國油氣體制改革的總體基調是實現(xiàn)全面市場化，旨在于提升行業(yè)的運行效率、激活行業(yè)的市場潛能，保障國家能源安全。國家管網(wǎng)公司的成立，將是天然氣行業(yè)市場化進程中的關鍵一步。尚須做好以下工作：
推動油氣礦權改革，形成天然氣勘探開發(fā)競爭的新局面。首先，加快相關上游法律法規(guī)的修改，使三大石油公司以外的企業(yè)真正能夠得到勘探開發(fā)區(qū)塊；其次是明確探索探采礦權合一，加強兩權的授予和相關規(guī)劃的銜接、完善與土地使用權的銜接。第三，明確油氣礦產(chǎn)所有權與使用權，沒有確權，就沒有流轉和出讓；沒有退出制度，這些區(qū)塊將不會被真正有能力開發(fā)的公司獲得，所謂的上游競爭局面就沒有辦法形成。
適應國家管網(wǎng)公司成立要求，采用“兩部制”重新核定管輸費。國家管網(wǎng)公司的成立意味著將出現(xiàn)真正意義上的管道運輸企業(yè)，從而就需要為管道容量定價，管輸費必須實行“兩部制”，相應為降低終端用戶價格需要調整以下三個方面：一是有效資產(chǎn)的認定問題。評估增值部分是否可以被認定為有效資產(chǎn)。二是準許收益率的確定問題。現(xiàn)行辦法規(guī)定管輸企業(yè)的準許收益率為8%。國家管網(wǎng)公司成立后可按公式核定其準許收益率（準許收益率＝權益資本比例×權益資本收益率＋債務資本比例×債務資本收益率）執(zhí)行。準三是管道的折舊年限問題。我國現(xiàn)行辦法規(guī)定在制定管輸價格時折舊年限取30年，應研究將其延長至40年的可行性。通常管道的物理使用壽命在40年以上，從全球范圍看，天然氣儲采比大于50年，因此無論是從物理使用壽命看，還是從資源保證情況看，將管道資產(chǎn)的折舊年限延長至40年都是可行的。單純從定價本身的角度看，在采用服務成本法制定管輸價格時管道折舊年限取40年更好一些，延長折舊年限，可使管道整個壽命期內(nèi)管輸價格水平保持相對平穩(wěn)。
實施終端價格與門站價聯(lián)動機制。下游燃氣企業(yè)應該按照上游價格浮動的差額，同步調整居民和非居民用氣銷售價格，實施上下游價格聯(lián)動機制。各地方案主要包含四方面內(nèi)容：一是理順居民用氣門站價格，建立反映供求變化的彈性價格機制。將居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理，價格水平按非居民用氣基準門站價格水平安排；二是推行季節(jié)性差價政策，鼓勵市場化交易。供需雙方充分利用彈性價格機制，形成靈敏反映供求變化的季節(jié)性差價體系，消費旺季可在基準門站價格基礎上適當上浮，消費淡季適當下浮；三是各地合理疏導終端銷售價格。居民用氣門站價格理順后，各地綜合考慮居民承受能力、燃氣企業(yè)經(jīng)營狀況和當?shù)刎斦顩r等因素，合理安排居民用氣終端銷售價格。四是對低收入群體等給予適當補貼。
落實儲氣調峰氣價。雖然國家已經(jīng)明確非居民用氣實行冬夏季的差別價格，但具體做法迄今仍未落地。當前工商用氣和民用氣之間還有較大差異，未來要深入推進價格機制改革，包括壓實地方責任。縣級以上地方政府要采取措施滿足3 天的調峰氣量，地方政府要加強監(jiān)管，督促企業(yè)實現(xiàn)目標。長遠看，應實現(xiàn)調峰氣價與常規(guī)氣價區(qū)分，冬夏季節(jié)性區(qū)分，減輕企業(yè)經(jīng)營壓力，提高各方建庫積極性。建議國家有關部門盡快出臺“調峰氣價格改革實施方案”和制定“地下儲氣庫儲氣價格管理辦法”。開展儲氣庫、墊底氣補貼政策研究，研究儲氣庫建設成本通過天然氣銷售價格傳導的可行性。同時，從天然氣產(chǎn)業(yè)鏈來看，儲氣是天然氣的一種主要用于調峰的氣源，具備與管道氣、液化天然氣等其他氣源競爭的條件，不適于自然壟斷環(huán)節(jié)，價格改革方向是放開由市場形成。目前，國內(nèi)很大比例的氣量價格已經(jīng)放開由市場形成，其余的天然氣門站價格雖然由政府管理，但由于實行最高上限價格管理，具有較好的價格彈性。因此，儲氣庫經(jīng)營企業(yè)可以根據(jù)市場供需情況，在價格彈性空間內(nèi)自主確定淡旺季不同的價格。
加快建設管容分配體制機制。按照上海石油天然氣交易中心（以下簡稱“交易中心”）的設想：交易中心本質上相當于國家管網(wǎng)的訂單系統(tǒng)，管容根據(jù)資源和成交合同有序分配。管容分配宜遵循“應急預留、民生優(yōu)先、先買先得、即買即配”原則：一是國家應急預留5~10%管容；二是約占全國三成的大民生等必保的用氣優(yōu)先占有管容。按照與門站價格掛鉤定價以年度合同的方式在交易中心備案，將線下合同數(shù)據(jù)導入與國家管網(wǎng)調度運行系統(tǒng)相聯(lián)的公開系統(tǒng)平臺，數(shù)據(jù)會自動匹配到國家管網(wǎng)內(nèi)，占有一定比例管容基礎量；三是市場化氣量，先買先得，即買即配。交易系統(tǒng)相當于國家管網(wǎng)的訂單系統(tǒng)，買賣雙方根據(jù)公開的模擬管容數(shù)據(jù)實時下單，先買先得，即買即配，達成交易意味著管容按照國家定價自動匹配，避免人為因素干擾。對于儲氣庫調峰氣量部分，在交易系統(tǒng)子模塊允許可變的庫容價格事前交易。通過以上操作，年季月周日度以及自由合同數(shù)據(jù)會慢慢填滿管道，淡季就一直滿負荷的管道會觸發(fā)建設復線機制；常年不滿的管道也會因旺盛的需求而繞道填滿，從而極大提高管網(wǎng)效率。
（作者單位：中國航空油料集團華北公司，中國石油集團經(jīng)濟技術研究院）